民族事务协同治理的地方立法表达——《延边朝鲜族自治州民族团结进步促进条例》“社会协同”的法学解读

《延边朝鲜族自治州民族团结进步促进条例》（以下简称《条例》）第三章以“社会协同”为题，集中规定了群团组织、高校科研机构、企业事业单位、社会组织、基层群众自治组织以及驻延军队在促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识中的职责与功能。这一章节在整体结构上既承接前两章“总则”“工作任务”，又为第四章“保障与监督”奠定社会基础，体现出由政府主导向多元主体协同治理延展的制度逻辑。

从法学视角看，“社会协同”并非单纯的政策倡导性表述，而是通过地方立法方式，将原本分散、柔性的社会参与机制，纳入具有法律规范意义的治理框架之中，构成民族事务治理法治化的重要环节。

一、“社会协同”的法理基础

（一）从单一行政管理向协同治理转型

现代国家治理理论普遍强调，在涉及价值认同、社会整合和文化认同的领域，单纯依靠行政命令难以取得长期稳定效果。民族团结进步事业本质上具有公共性、长期性和社会渗透性，需要多元主体持续参与。第三章通过明确群团组织、高校、企业、社会组织等主体的法定角色，体现出一种“协同治理”的立法取向。这种模式既不同于行政法意义上的强制管理，也有别于完全自治的社会自发行为，而是通过法律规范引导社会力量在国家目标框架内发挥积极作用。

（二）国家目标的“社会化实现”

《条例》以铸牢中华民族共同体意识为核心价值目标，但并未将其完全交由行政机关实施，而是通过社会协同机制实现“目标社会化”。从法理上看，这是一种国家目标经由社会结构内化实现的路径设计，体现了国家与社会在意识形态与公共价值领域的互动关系。

二、群团组织条款：规范属性与制度功能

《条例》第二十七条规定群团组织应当结合自身特点，将促进民族团结进步工作与业务工作相结合。这一规定具有明显的义务性规范特征，但其义务形式并非结果义务，而是行为与程序义务。这既体现了民族事务治理中对群团组织功能的高度重视，也反映了地方立法在社会协同领域对法治方式与治理效能之间平衡的审慎考量。

从法学角度看，第一，该条明确群团组织在民族事务治理中的制度化参与主体地位。该条以“应当”作为规范用语，将群团组织纳入促进民族团结进步工作的法定责任主体范畴，使其参与不再仅停留在政策倡议或行政动员层面，而是获得了明确的法律依据。第二，通过“与业务工作相结合”的规范表述，引导履责方式的常态化、内嵌化。该条并未要求群团组织另行开展专项活动或完成量化指标，而是强调将促进民族团结进步工作融入既有业务体系之中，确保了民族团结进步事业成为一种活生生的、有机的社会实践。

三、高校与科研机构条款：知识生产的规范化嵌入

《条例》第二十八条将高等院校、科研机构和学术团体明确纳入促进民族团结进步的制度体系，强调基础理论研究和史料支撑。这一规定在地方立法中具有较强的学理特色。

从法学角度看，第一，该条通过价值导向性规范，引导学术研究与国家民族理论、民族政策形成良性互动。该条有助于在坚持正确政治方向的同时，维护高校和科研机构依法享有的学术研究空间，体现出一种以法治方式协调意识形态安全与学术自由的制度思路。第二，该条明确提出应当以可考证、可研究的历史文化资料为研究对象，增强中华民族共同体叙事在学理层面的说服力和稳定性。这种设计有助于提升促进民族团结进步工作的知识理性与制度可信度。

四、企业与社会组织条款：社会责任的法律化表达

《条例》第二十九条分别就企业事业单位以及行业协会、商会、学会等社会组织在促进民族团结进步中的职责作出规定。这一规定具有明显的社会责任法理基础。从规范属性上看，该条并非典型的行政法强制义务，而是通过法律文本提升社会责任的规范位阶。

从法学角度看，该条通过地方立法形式，将铸牢中华民族共同体意识这一国家核心价值目标，系统嵌入企业治理和行业自律结构之中，体现了民族事务治理与经济社会运行机制的深度融合。第一，将民族团结进步要求嵌入企业内部治理结构，拓展了企业社会责任的规范内涵。这意味着促进民族团结进步不再被视为企业外部的公益事项，而是企业内部治理和组织文化建设的重要组成部分。第二，赋予行业协会、商会、学会等社会组织以“自律规范载体”的法定角色。行业守则和自律规范虽然不属于国家强制法，但通过立法赋予其明确的价值导向，使其在行业内部具有事实上的约束力和规范效应，从而形成法律与行业自律规则之间的衔接机制。

五、基层自治组织条款：自治与法治的融合

《条例》第三十条围绕社区和村民自治组织展开，强调在居民公约、村规民约中体现中华民族共同体意识。

从法学角度看，该条通过明确政府引导、基层自治组织落实、群众广泛参与的协同结构，系统展现了促进民族团结进步在基层社会中的法治实现路径。第一，尊重基层群众自治的制度基础，并非直接以行政命令规定具体内容，而是通过法律确立基本原则，使国家核心价值在自治规则中得到内化，体现了自治与法治相融合的制度逻辑。第二，条文以“守望相助、手足情深”作为规范目标表达，体现出民族团结进步在基层社会中的情感维度和社会整合功能。虽然该表述不具有直接可裁判性，但在法理上具有重要的价值宣示意义，有助于引导基层治理实践在处理矛盾纠纷、配置公共资源和组织群众活动时，将促进民族团结作为重要考量因素。

六、驻延军队条款：多元主体协同中的特殊角色

《条例》第三十一条规定应当鼓励和支持驻延军队在依法履行职责前提下，参与中华民族共同体建设。这一条款对军队在边疆民族地区社会治理中的协同角色作出制度确认。

从法学角度看，通过“依照有关法律规定”的前置性限定，并且使用“鼓励和支持”而非“应当开展”的表述，明确军队参与社会事务的法治边界。它强调军队参与促进民族团结进步工作必须严格置于宪法、国防法、军队相关法规所确立的职权体系之内，体现了地方立法对军队法定职能和国家统一军事管理体制的高度尊重。第二，制度化确认“党政军警民合力治边”机制的法治基础。将军队参与促进民族团结进步明确置于“党政军警民合力治边”这一整体治理框架之中，从法理上看，这是对边疆治理多元主体协同模式的制度确认。通过立法形式明确该机制的正当性，有助于推动相关协作由经验性安排向制度化、规范化转变，提高边疆治理的稳定性和可预期性。

综上所述，《条例》第三章从整体上突出“社会协同”这一导向，强调民族团结进步事业不仅是政府职责，更是全社会共同参与的系统工程。本章通过明确不同社会主体在促进民族团结进步中的责任与作用，构建了多方联动、协同推进的工作格局，强化了社会力量在铸牢中华民族共同体意识中的基础性、支撑性作用。总体来看，第三章注重凝聚共识、整合资源、激发活力，为促进民族团结进步工作由“部门推动”向“社会共建”转变提供了制度保障，进一步增强了《条例》的实践性。

（延边大学法学院讲师、法学博士 金明子）